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| Contratação de empresa que faria a qualificação profissional por meio de cursos online no município do agreste pernambucano custaria R$ 9,5 milhões já neste ano. Pregão foi alvo de pedido de medida cautelar, que foi negado, pois o processo licitatório já tinha sido suspenso pela gestão municipal. Contudo, o Conselheiro Dirceu Rodolfo de Melo Junior defendeu a instauração de auditoria especial para que a Prefeitura se explique acerca dos indícios de superdimensionamento de demanda, sobrepreço e cláusulas contratuais restritivas à competitividade que foram apontados por uma auditoria prévia Leia também: Buíque- MPCO defende manutenção de acórdão do TCE contra ex-secretária de Educação por irregularidades na merenda e transporte escolar |
A Primeira Câmara do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, em sessão realizada nesta terça-feira, homologou uma decisão do Conselheiro Dirceu Rodolfo de Melo Junior que instaurou um processo de auditoria especial contra a Prefeitura de Buíque, já sob a gestão de Túlio Monteiro, para apurar supostas irregularidades que teriam sido cometidas pela administração do município do agreste na contratação de uma empresa para prestar serviços relativos ao Proeja (Programa de Incentivo e Formação da Educação de Jovens e Adultos).
O processo licitatório em questão foi iniciado em 2025, e a empresa contratada receberia mais de R$ 9,5 milhões para, em um prazo contratual de doze meses, prestar serviços de acompanhamento, concessão e pagamento de bolsas de estudos para este programa, com cursos online, consultoria pedagógica e serviços de intermediação de estudantes entre a Prefeitura e as instituições de ensino, para implementar o programa de estágio em Buíque (que ainda não existe).
Dois pregões eletrônicos com o mesmo objetivo foram feitos pela Prefeitura de Buíque, por meio do Fundo Municipal de Educação: o primeiro no ano passado, que foi considerado deserto ou fracassado; e o segundo, já neste ano (este alvo da auditoria especial). Ambos apresentaram as mesmas falhas: indícios de superdimensionamento de demanda (quando o público-alvo apresentado na documentação é muito maior do que aquele que será realmente atingido no município pelo serviço prestado), sobrepreço e cláusulas contratuais consideradas restritivas à competitividade. Eis o que dizem alguns trechos do relatório preliminar que deu embasamento à abertura da auditoria especial no TCE:
"A contratação em análise, com vigência de 12 meses, revela fragilidade relevante no planejamento ao estimar demanda anual de 4.000 matrículas, quantitativo aproximadamente 1.450% superior ao número de alunos efetivamente matriculados na Educação de Jovens e Adultos (EJA) no exercício de 2025. Conforme dados históricos, o programa apresenta crescimento médio anual em torno de 20%. Ainda que se projete tal tendência para o exercício de 2026, a demanda estimada alcançaria cerca de 310 matrículas, valor substancialmente inferior ao quantitativo previsto no processo de contratação, indicando possível superdimensionamento da demanda. Tal discrepância assume especial relevância à luz das exigências de planejamento impostas pela Lei nº 14.133/2021, que condiciona a regularidade das contratações públicas à adequada definição da necessidade administrativa e dos quantitativos a serem contratados, com base em estudos técnicos prévios (...)
À vista desse marco normativo, observa-se que a estimativa de quantitativos adotada no caso concreto não se mostra, em análise preliminar, compatível com a demanda efetivamente observada nem com projeções razoáveis baseadas em dados históricos, o que pode comprometer a aderência do planejamento aos princípios da eficiência, da economicidade e da vinculação da contratação à real necessidade administrativa, sem prejuízo de esclarecimentos adicionais a serem apresentados pela gestão no exercício do contraditório. Em síntese, a discrepância entre o histórico de matrículas e o quantitativo estimado indica possível superdimensionamento da demanda, evidenciando falha no planejamento da contratação. Tal impropriedade compromete a aderência à real necessidade administrativa e impõe à gestão o dever de apresentar justificativa técnica consistente. (...)
A contratação foi estimada em R$ 198,00 (cento e noventa e oito reais) por “serviço”, considerando o quantitativo de 4.000 matrículas, resultando no valor global de R$ 9.504.000,00 (nove milhões, quinhentos e quatro mil reais) para o período de 12 meses. Embora se reconheça que o ETP (Estudo Técnico Preliminar) apresenta justificativa formal para o não parcelamento, a análise técnica evidencia que tal fundamentação não se mostra suficiente para afastar os riscos associados à aglutinação do objeto, especialmente sob a ótica da economicidade, da competitividade e da adequada formação de preços. Verifica-se que a justificativa constante do ETP é predominantemente qualitativa e conclusiva, limitando-se a afirmar que o modelo integrado seria tecnicamente superior e mais vantajoso, sem apresentar análise econômica comparativa, simulações de custos, memória de cálculo que demonstrem, de forma objetiva, que a contratação em item único resulta em menor custo global do que eventuais soluções parceladas. Além disso, o ETP não promove a decomposição do preço unitário global, deixando de discriminar quanto do valor de R$ 198,00 corresponde a cada um dos componentes do objeto (gestão de bolsas, cursos, plataforma tecnológica, consultoria pedagógica, intermediação de estágio e serviços acessórios). Tal lacuna inviabiliza a aferição da compatibilidade dos preços com os valores praticados no mercado para cada serviço isoladamente (...)
Inicialmente, observa-se a exigência de que a empresa vencedora disponha de profissional com mais de 10 (dez) anos de experiência, requisito que não foi tecnicamente fundamentado no ETP nem demonstrado como indispensável à execução do objeto. Tal exigência revela-se desproporcional e restritiva, por extrapolar o necessário para a execução dos serviços, contrariando o disposto no art. 18, incisos I e II, da Lei nº 14.133/2021, que impõe à Administração o dever de definir o objeto com base em critérios técnicos adequados e proporcionais, bem como o entendimento consolidado do TCU no sentido de que exigências excessivas de qualificação técnica configuram restrição indevida à competitividade.
Constatou-se, ainda, inconsistência relevante entre o TR e o Edital quanto ao prazo para apresentação da prova de conceito, fixado em 5 (cinco) dias úteis no TR e reduzido para 48 (quarenta e oito) horas no Edital. Tal divergência normativa compromete a clareza e a segurança jurídica do certame, afrontando o princípio do julgamento objetivo e da isonomia, previstos no art. 5º e no art. 11 da Lei nº 14.133/2021, além de favorecer potenciais licitantes que já possuam solução previamente implantada, em prejuízo daqueles que necessitam de prazo razoável para adequação técnica. No tocante à solução tecnológica, o certame estabelece que a plataforma a ser utilizada deve ser sistema próprio da empresa contratada, afastando, na prática, a possibilidade de utilização de soluções licenciadas, integradas ou de terceiros. Tal exigência não foi devidamente justificada no ETP e se mostra incompatível com o art. 3º, §1º, inciso I, da Lei nº 14.133/2021, que veda a adoção de especificações que restrinjam a competição sem motivação técnica idônea, além de contrariar a jurisprudência do TCU, segundo a qual a exigência de solução proprietária, sem demonstração de imprescindibilidade, caracteriza direcionamento do certame."
Também foi apontado o risco de uma potencial perda financeira ao Município de Buíque com o seguimento deste processo licitatório, nos termos em que estavam apresentados:
"Em síntese, o valor estimado para atender a demanda efetiva do município seria de R$ 736.560,00 (setecentos e trinta e seis mil, quinhentos e sessenta reais), ou seja, tem-se um risco de dano ao erário no montante de R$ 8.767.440,00 (oito milhões, setecentos e sessenta e sete mil, quatrocentos e quarenta reais). A situação descrita caracteriza risco concreto de pagamento indevido, vedado pelo ordenamento jurídico, uma vez que a Administração Pública somente pode remunerar serviços efetivamente executados e devidamente atestados, conforme dispõem:
- Lei nº 14.133/2021, art. 141 – condiciona o pagamento à execução do objeto;
- Lei nº 14.133/2021, art. 147 – veda o enriquecimento sem causa do contratado;
- Constituição Federal, art. 37, caput – princípios da legalidade, moralidade, eficiência e economicidade.
Além disso, a materialização desse cenário resulta diretamente das falhas de planejamento descritas nos itens 1 e 2, notadamente:
- a superestimativa de quantitativos, dissociada da demanda real;
- a aglutinação de serviços em item único, sem decomposição de custos;
- a ausência de mecanismos claros de ajuste de pagamento à execução efetiva.
Diante do exposto, verifica-se que as irregularidades descritas nos itens 1 e 2, quando associadas à hipótese de pagamento mensal fixo baseado no quantitativo superestimado, potencializam perda financeira relevante à Administração, estimada, em cenário conservador, em até R$ 8.767.440,00 (oito milhões, setecentos e sessenta e sete mil, quatrocentos e quarenta reais) ao longo da vigência contratual".
O pregão aberto em 2025 foi considerado fracassado. Já o pregão deste ano, que manteve praticamente o mesmo teor do pregão anterior, foi alvo de um pedido de Medida Cautelar no TCE e precisou ser suspenso pela própria Prefeitura de Buíque. A cautelar foi negada em 10 de fevereiro por meio de decisão monocrática, pois o conselheiro relator entendeu que, uma vez suspenso o processo licitatório, não havia risco concreto e iminente de dano ao erário que justificasse sua concessão.
Contudo, em relação ao processo licitatório deste ano, o Conselheiro Dirceu Rodolfo de Melo Junior entendeu que, diante das irregularidades apontadas no relatório preliminar contra a Prefeitura de Buíque, a abertura de um processo de auditoria especial se fazia necessária:
"No tocante ao superdimensionamento da demanda, verifica-se, em juízo preliminar, que a estimativa de 4.000 matrículas anuais revela-se dissociada dos dados históricos da política pública de Educação de Jovens e Adultos no Município, indicando discrepância significativa em relação ao quantitativo efetivamente registrado no exercício anterior. Tal circunstância evidencia fragilidade no Estudo Técnico Preliminar, que não demonstrou, de forma objetiva e tecnicamente fundamentada, a compatibilidade entre os quantitativos projetados e a real necessidade administrativa. A impropriedade apontada afronta, em tese, o art. 18, §1º, incisos I, II e IV, da Lei nº 14.133/2021, comprometendo a aderência do planejamento aos princípios da eficiência, da economicidade e da vinculação da contratação ao interesse público, sobretudo diante da ausência de memória de cálculo consistente e de justificativa técnica robusta.
Quanto aos indícios de sobrepreço decorrentes da aglutinação de múltiplos serviços em item único, a instrução técnica evidencia que a modelagem adotada concentrou serviços de natureza diversa e economicamente dissociáveis, sem a devida decomposição dos custos ou apresentação de estudos comparativos aptos a justificar a opção administrativa. A ausência de discriminação dos componentes do valor unitário inviabiliza a aferição da compatibilidade dos preços com os praticados no mercado, ampliando o risco de contratação antieconômica. No que concerne ao risco de pagamento indevido e potencial dano ao erário, os cenários projetados indicam que a adoção de modelo remuneratório baseado em quantitativos superestimados poderia resultar em pagamento por serviços não efetivamente prestados, em afronta aos arts. 141 e 147 da Lei nº 14.133/2021 e aos princípios constitucionais que regem a Administração Pública. A auditoria também aponta cláusulas potencialmente restritivas à competitividade, consubstanciadas em exigências técnicas desproporcionais e carentes de motivação adequada, cujo efeito cumulativo tende a reduzir o universo de potenciais licitantes, em prejuízo da isonomia e da ampla competição"
Mesmo com a Medida Cautelar tendo sido negada, o fato do pregão deste ano ter sido somente suspenso pela Prefeitura de Buíque não impede a abertura da auditoria especial por parte do TCE:
"Ressalte-se, desde logo, que tal circunstância não se confunde com a perda superveniente do objeto, uma vez que o edital no qual foram apontadas as possíveis irregularidades permanece subsistente no ordenamento jurídico, não tendo sido revogado ou anulado, de modo que os vícios de planejamento identificados no Relatório Preliminar igualmente subsistem. Cuida-se, portanto, de mera suspensão temporária do certame, providência administrativa de natureza precária e reversível, que, embora afaste a urgência necessária à atuação cautelar, não elide o interesse desta Corte de Contas no exame da legalidade dos atos administrativos nem afasta sua competência constitucional para o controle externo".
Com a homologação da decisão monocrática desta terça-feira na Primeira Câmara do TCE, a auditoria especial foi instaurada para aprofundar a análise das supostas irregularidades trazidas no relatório preliminar e também:
- verificar a adequação dos estudos técnicos preliminares e do dimensionamento da demanda adotado na contratação;
- avaliar a compatibilidade dos quantitativos estimados com os dados históricos e a efetiva necessidade administrativa;
- examinar a modelagem da contratação, quanto à aglutinação de serviços e à formação de preços;
- aferir a existência de restrições indevidas à competitividade e seus impactos sobre a economicidade do certame;
- acompanhar as providências eventualmente adotadas pela Administração para saneamento das impropriedades identificadas;
- bem como acompanhar o cumprimento das determinações e orientações decorrentes desta decisão, adotando-se as medidas de controle que se mostrarem cabíveis.